完善天然气价格管制推进传统清洁能源开发

  近年来，我国天然气消费以每年15％的速度快速增长，在能源消费中的地位和作用日益突出。因此完善天然气价格管制，大力推进天然气等传统清洁能源开发利用，必须纳入“十二五”能源规划予以重点关注。 　　
　　我国天然气能源利用和消费概况
   天然气占我国能源结构比重较低 　 
　　我国能源消费结构中，煤炭占70.4％，天然气占3.3％，仅为世界平均水平的12.9％（见表一）。2008年，我国的天然气人均消费为58立方米，仅为世界人均的11％，能源消费结构亟待改善。 　 
　　我国天然气产需矛盾比较突出 　 
　　随着国民经济的发展，环保意识的提高以及城镇化进程加速，近年来我国天然气行业已经进入到一个前所未有的快速发展时期。截至2007年底，全国城市天然气管网里程已达15.5万公里，城市天然气用气人口已达1.01亿。2001至2008年期间，我国天然气生产量年均增长14.4％，消费量年均增长15.7％，而世界同期约为2.9％。相对于市场的巨大需求潜力，我国的天然气资源又相对匮乏。我国天然气资源人均占有量仅为世界人均值的8.5％。至2015年，预计消费量将达2200亿方，预计国内产量1356亿方，缺口达844亿方，对外依存度将超过38％，天然气产需矛盾日益突出，天然气行业发展形势严峻。 
　　天然气价格管制的国际比较及启示 
　　天然气产业特征与经济管制原则  
　　天然气是自然垄断和非自然垄断相结合的行业，其勘探开发领域具有非自然垄断的特点；而其输配系统是网络依赖型领域，具有典型的自然垄断性质。对天然气产业进行经济管制的关键在于按照产业链的不同经济特性确定管制的原则。即：在非自然垄断领域的上游领域以及终端市场，逐步放松管制、充分发挥市场竞争机制配置资源的基础性作用；而在“市场失灵”的中下游自然垄断领域（长输管网和城市输配气领域）授予经营者垄断权，但必须通过政府的公平、透明、独立的监管来替代市场机制发挥调节作用，建立公平竞争的市场环境。 　 
　　天然气价格管制的国际比较 　 
　　价格管制是天然气行业经济监管的一项重要内容。按天然气的产、供、销环节，国外天然气价格可分为井口价、城市门站价和终端用户价三种类别。从总的趋势看，随着各国天然气工业与市场发展的不断成熟，政府对天然气井口价格（出厂价格）的管制一般经历了早期以控制为主，之后放松管制甚至完全解除控制等阶段，对具有自然垄断性质的管输价格和城市燃气配气费则基本上由政府进行管制。 　 
　　美国、加拿大在天然气资源开发领域，两国推行普遍竞争、防止垄断和适度行政管理控制相结合的政策。天然气的井口价格已经完全市场化，由供需双方谈判决定。天然气的管道运输和销售配送是两国政府重点监管的领域。两国均对石油天然气长距离管道运输和城市配气费率、服务标准均实行了较为严格的审批和监管，并各有一套科学合理的运输和配送费率形成机制。  
　　欧盟国家天然气行业的发展历程各不相同，市场结构也有较大差异。一般而言，这些国家的天然气行业已进入气源多元化、市场需求稳定、基础设施完善的成熟期，但各国市场发育程度不一，发展最快的国家如英国已经进入全面市场竞争阶段。有些国家如德国、法国市场化程度却相对较低。  
　　天然气定价机制总体现状 
　　国外天然气定价机制与天然气市场的体制密切相关。总的来说，在世界范围内，天然气的定价政策主要仍采用与替代燃料挂钩、以市场净回值定价为主的垄断性定价，但目前许多国家在不断采取措施，放开市场，引入竞争（具体见表二）。改革的进程还要取决于各国的天然气市场的成熟程度。 
　　几点启示
　　一是天然气行业需要政府的有效管制。（1）天然气供应事关国计民生，不能中断。城镇运行和市民生活与天然气休戚相关。天然气的供应安全已成为重要的社会问题和政治问题。（2）一次能源的消费对环境保护影响较大。合理开发使用天然气对于优化能源结构，解决世界日趋恶化的环境问题具有重大意义。（3）从行业经济特性来看，在自然垄断领域要打破运销纵向一体化所形成的垄断，引入竞争机制。尤其是在已建成的天然气管网中，允许第三方进入。
　　二是正确把握行业特点结合本国实际实施管制。欧美各国天然气行业的发展历史显示，管制模式是由该国的政治结构、经济体制、社会发展水平、工业基础、资源禀赋，乃至人文环境等多种因素决定的，并无****模式。但是，高效的天然气行业管制却存在共同的特点和规律，即：上游行业（天然气开采）存在竞争，并能够自由地进入该市场；管道运输向第三方开放，政府对管输价格和配气费用进行监管；具备完善的政府监管体系等。 　 
　　三是不断完善天然气行业管制体系。各国引入竞争，开放天然气市场并不意味着政府放松监管，事实上，在此过程中，各国普遍加强了对天然气市场的监管，如成立天然气监管机构；制定专门的法律和法规，以及行业发展政策，对行业实施有效监管；加强对管输和配气价格的监管，建立科学合理的运输和配送费率形成机制。 　 
　　四是构建天然气竞争性市场格局是最终目的。从欧美国家天然气行业发展看，均是通过市场作用和政府管制相结合的机制，逐步放松价格管制，构建竞争性市场格局，为天然气行业的所有参与者创造公平竞争的市场环境，为产业链各环节的投资和经营者寻找到一个利益平衡点，以此保证天然气行业健康发展。 　
　　我国天然气价格管制现状与存在的问题 　
　　我国天然气行业发展现状与特点 
　　目前我国天然气行业正处于成长阶段的初期。从市场发育程度看，存在着巨大的潜在市场需求，但现实需求的开发却因基础设施的严重滞后而受到制约。从市场开放程度看，中石油、中石化和中海油在陆海勘探开发、管道建设、油气运输及销售领域已经构成有限竞争，气源结构的多元化格局已逐步形成。但是，与欧美国家相比，我国的天然气发展也有其特殊性：一是天然气勘探开发领域基本处于垄断状态。二是天然气行业的发展存在较大的地区差异。三是我国缺乏完善的城市煤气配送网络。四是我国有丰富的煤炭资源，必须充分考虑可替代燃料的竞争力。 　 
　　我国现行天然气价格管理体系 　 
　　目前，我国城市天然气价格包括出厂价、管输价、城市管网价（终端零售价）三部分，实行分段管辖。 　 
　　天然气价格存在的主要问题  
　　一是国产天然气价格与可替代能源价格相比偏低。目前我国天然气价格不足成品油价格的30%。同时，与其他国家天然气价格相比，我国用气价格也处于较低水平。由于国产天然气价格与可替代能源价格相比偏低，各地纷纷争上以天然气为原料的加工项目，导致部分地区天然气供求矛盾日益突出。 　 
　　二是国内天然气价格和国际市场天然气价格脱轨。2008年，我国陆上天然气平均出厂（首站气价）基准价水平远低于日本LNG到岸价、中亚进口气到岸价和美国井口价。随着进口气量的增加，高价进口气与国产低气价的矛盾日益显现，严重阻碍了我国对海外能源的有效利用。 　 
　　三是价格体系过于复杂、不尽合理。天然气出厂价方面，按用户按类别分化肥、直供工业和城市燃气分别定价。管输价格方面，西气东输线的管输价格也分直供工业、发电和城市燃气三种类型。这种分类定价不能体现公平原则。 　 
　　四是不适应管道联网供气的形势变化。到2008年底全国已建成天然气长输管线2.7万公里，到2015年天然气长输管线将超过5万公里。届时天然气管道联网供气的格局基本形成。现行的管输费“一线一价”定价方式已无法适应管道快速发展形成多气源、多路径网络供气的形势要求。 
　　完善我国天然气价格管制的政策建议
　　加快构建竞争性的市场结构
　　加快上游市场开放步伐。要通过矿权制度的改革，在矿权的授予中引入竞争机制，允许并鼓励国内外有资质的企业参与上游气田的勘探开发。逐步放开天然气的进口权，有序、稳妥地扩大液化天然气的进口。通过加快上游市场开放步伐，建立竞争性市场，实现天然气气源的多元化。
　　建立管网公开准入机制。将具有自然垄断特性的管道运输与非自然垄断的天然气上游勘探开发和生产分离，即管道运输业务和供应业务相分离，逐步建立管网第三方公开准入机制，保证任何有资质经营天然气业务的企业公平地进入管网。
　　加快构建天然气行业的法律体系
　　尽快研究制定《天然气法》以及配套措施，明确行业准入、项目审批、价格制定、普遍服务、有序竞争、权利义务、信息公开等规定，逐步形成完整、透明、公正，以市场化原则为基础的法律规制体系。
　　改革和完善天然气价格形成机制
　　改革上游天然气价格形成办法。在定价形式方面，继续完善政府指导价。取消按用途分类作价，改按用气要求不同，形成不同的结算价格。在定价内容方面，建立生产成本加成与挂钩国际相结合的综合井口定价模式，即：在以成本加成的方式形成我国井口指导价格基础上，加权国际气价进行综合平衡。
　　加强对中游管道运输价格监管。尽快制定天然气管输定价办法，对管输价格要有统一的测算方法，明确有关测算参数，如计算期、折旧年限、还贷年限以及投资回报率等。在加快试点的基础上，逐步推行容量预订费加管输使用费的两部制价格设计方法。
　　短期内考虑制定天然气省区门站价格。随着西气东输二线的建设，国内天然气管道已经初步形成网络。为适应多气源、多路径的供气形式，可考虑制定捆绑式定价方案，即政府制定省区门站价格。这种方案操作相对简单，易于监管。但是长期来看，还是应逐步放开井口价格管制、合理制定管输价格。
　　加强对城市配气管网配送费用的监管。国家对各地配气费的测算方法和相关参数没有统一规定，各地配气费水平差异很大，投资者回报率也相差很大。应把下游城市管网建设纳入天然气工业统一发展规划，并加强对城市配气费监管的指导，制定统一的配气价格监管办法，对城市管网配送价格的制定程序、定价方法、投资收益率、投资回收期等做出规定，强化对城市管网配气价格的监管。